Interdisciplinaridade

Fernando César Borges Peixoto
Advogado, especialista em Direito Público pela Faculdade de Direito de Vila Velha-ES
e em Direito Civil e Processual Civil pela Faculdade Cândido Mendes de Vitória-ES.

Sumário: 1. Justificativa. 2. Objetivos. 3. Referencial teórico. 4. Metodologia.

Trata-se de pré-projeto apresentado ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais do Centro Universitário Vila Velha – UVV para ingresso no curso de Mestrado, na linha de pesquisa Planejamento Urbano-Regional e Políticas Públicas.

1. Introdução
O presente trabalho tem por finalidade avaliar a situação dos atores sociais que ocupam áreas urbanas alheias de grande extensão e a relação com institutos jurídicos que tratam da política urbana que lhes podem conferir legalidade para o exercício da propriedade. É que, em regra, a relação dos moradores com as áreas ocupadas, a maioria favelas, não permite a formação de um título de posse ou de propriedade que confira segurança jurídica, causando verdadeira sensação de instabilidade aos ocupantes.
No Brasil, as questões envolvendo a retomada do imóvel pelo proprietário sempre foram resolvidas à míngua dos carentes, e, logicamente, em favor dos abastados e influentes. Não havia uma preocupação das autoridades com a violação à função social da propriedade e com a privação dos então ocupantes indesejáveis de gozar do direito à moradia, menos ainda com a consequente e cristalina afronta à dignidade da pessoa humana. O direito de propriedade reinava absoluto, sem sofrer nenhuma ranhura.
Entretanto, no embalo da implantação oficial do Estado social, que se deu através da promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988 (CRFB/1988), o direito de propriedade sofreu profunda alteração. Começava a tentativa de mitigar as situações flagrantes de desigualdades sociais e de acabar com a insegurança jurídica das pessoas que ocupavam imóveis em áreas urbanas por longo período, mas que não reuniam condições de obter um registro que lhes garantissem a permanência nesses locais.
Assim, para acabar com a covardia do Estado diante de circunstâncias tão constrangedoras, foram criados institutos cuja finalidade era resolver tais demandas: a desapropriação judicial e a usucapião coletiva, que estão previstas, respectivamente, no artigo 1.228, §§ 4º e 5º, do Código Civil de 2002 (CC/2002) e no artigo 10 da Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade).
Pelo Estatuto da Cidade, as áreas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupadas pela população de baixa renda para moradia, podem ser usucapidas se cumpridos os requisitos estabelecidos em seu artigo 10. É o instituto da usucapião coletiva. Já o artigo 1.228, §§ 4º e 5º, do CC/2002 tratou do instituto da desapropriação judicial, que permite ao magistrado privar o proprietário de reaver imóvel de extensa área ocupado por número considerável de pessoas que tenha cumprido os requisitos estabelecidos no dispositivo.
O ponto de partida para a legalização da situação desses ocupantes de áreas alheias seria o registro do bem ocupado. A diferença é que a usucapião, em razão de sua natureza, não requer remuneração; ao passo que a desapropriação judicial tem como pressuposto a indenização, que deve ser feita pelos próprios ocupantes. Porém, é bom esclarecer, em ambas as circunstâncias, a declaração judicial será necessária para que seja efetivada a determinação legal.
Para reforçar esse cenário, também o direito à moradia foi elevado a direito fundamental social pela CRFB/1988, através da Emenda Constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000 (EC nº 26/2000). Com isso, as instabilidades geradas em situações como as aqui relatadas ganharam um ingrediente a mais rumo à legalização da situação registral dessas propriedades surgidas a partir da posse dos locais abandonados.
A introdução dessas normas no ordenamento jurídico acaba por atender às questões que envolvem a criação, a manutenção e a consolidação das favelas, bem como atende aos desígnios constitucionais relativos à moradia e à função social da propriedade, ambas configurando garantias fundamentais, cujo escopo maior é conferir relevância à dignidade da pessoa humana. Não se pode esquecer, também, que a retirada pura e simples dos moradores dessas localidades, sem a apresentação de alternativas, instaria uma situação preocupante, de exclusão, que só aumentaria a problemática que envolve as relações sociais e a alocação da população nos centros urbanos.
É a partir daí que vemos o Estado brasileiro se movimentando, ainda que a passos curtos, com o objetivo de conferir dignidade às pessoas que vivem nessas áreas tormentosas, seja com a abertura de programas como o “minha casa, minha vida”, esse tratado na Lei nº 11.977/2009, seja através da instalação de unidades pacificadoras nos morros do Estado do Rio de Janeiro.
A análise, então, focará o princípio da dignidade da pessoa humana a partir do direito social da moradia e da função social da propriedade, com exame minucioso da desapropriação judicial e da usucapião coletiva, institutos que o legislador criou com o intuito de dar solução à situação jurídica desconfortável vivida por essa população que ocupa áreas urbanas descuidadas por seus proprietários primitivos, os quais serão destituídos de seus títulos de propriedade. Por fim, será avaliado o reflexo positivo na política urbana da efetivação desses institutos jurídicos a partir da busca, pelos interessados, em legalizar a situação jurídica e registral perante os poderes públicos com a aquisição de um justo título dos imóveis ocupados.

2. Objetivos
Esse projeto, como principal objetivo, analisará a situação jurídica dos invasores de propriedades alheias, situadas em áreas urbanas, que não obedeciam à sua função social; bem como a possibilidade de legalização de sua posição jurídica inquietante. Tudo isso à luz de normas constitucionais que tem por finalidade dar plena aplicação ao princípio da dignidade da pessoa humana.
Assim, serão identificadas as ameaças à execução de políticas urbanas que buscam garantir as funções sociais da cidade; e analisado o desenvolvimento dos fatos que levaram cidadãos deixados à margem da sociedade, em razão de sua situação sócio-econômica, a se estabelecerem nesses locais considerados irregulares.
Por fim, também serão analisados os institutos jurídicos que, fundados da função social da propriedade e do direito social à moradia, uma das formas de expressão da dignidade da pessoa humana, visam a solucionar de forma mais justa e equânime essas situações delicadas de conflito sobre a propriedade, que envolvem uma coletividade. Serão eles conceituados e discutidos à luz de casos concretos, de acordo com a experiência brasileira, com análise dos casos que requerem a sua aplicabilidade e também daqueles casos em que a lei não incidirá, como recentemente ocorreu na comunidade de Nova Esperança, no Município de Aracruz, e em Bicanga, no Município da Serra, ambos no Estado do Espírito Santo.

3. Referencial teórico
A CRFB/1988 promoveu importantíssima mudança de paradigma no ordenamento jurídico brasileiro ao tratar de normas diretivas do Direito Civil, como fez ao inserir o princípio da função social da propriedade. Com isso, o Direito Civil sofreu considerável transformação, mormente ao superar a lógica patrimonial do Estado liberal. O individualismo cedeu e os valores da pessoa humana foram privilegiados. A dignidade humana foi elevada à condição de fundamento da República (artigo 1º, inciso III).
O Estado social provocou esse rompimento. Uma visão mais humanizada, voltada para o atendimento das necessidades do ser humano, suplantou a concepção clássica da propriedade. Houve distanciamento da visão pandectista privilegiada no Estado liberal. A partir de então, conforme ensina Moraes (2006, p. 53), a dignidade humana pode ser vista sob o âmbito da igualdade; da integridade física e moral; da liberdade; e da solidariedade.
Consideradas as alterações promovidas pela CRFB/1988, é possível afirmar que sempre que houver conflito numa relação privada prevalecerá a situação jurídica subjetiva existencial sobre a situação jurídica patrimonial. Segundo Moraes (2006, p. 17), devem ser observados os princípios constitucionais que põem “a dignidade da pessoa humana como o valor cardeal do sistema”, pois, embora se admita o conflito “entre duas ou mais situações jurídicas subjetivas”, em principio, a resolução se dará “em favor da dignidade humana”, que, da mesma forma que a justiça, “vem à tona no caso concreto”.
Nesse sentido, a lição de Sarmento (2006, p. 85-86), para quem o princípio da dignidade da pessoa humana “representa o epicentro axiológico da ordem constitucional, irradiando efeitos sobre todo o ordenamento jurídico e balizando não apenas os atos estatais, mas também toda a miríade de relação privadas que se desenvolvem no seio da sociedade civil e no mercado”.
Os direitos à propriedade e à moradia estão ligados à dignidade humana; e, de acordo com Mendes (2004, p. 155):
A garantia constitucional da propriedade assegura uma proteção das posições privadas já configuradas, bem como dos direitos a serem eventualmente constituídos. Garante-se, outrossim, a propriedade como instituto jurídico, obrigando o legislador a promulgar complexo normativo que assegure a existência, a funcionalidade, a utilidade privada desse direito.
Inexiste, todavia, um conceito constitucional fixo, estático, de propriedade, afigurando-se, fundamentalmente, legítimas não só as novas definições de conteúdo como a fixação de limites destinados a garantir a sua função social. É que embora não aberto, o conceito constitucional de propriedade há de ser necessariamente dinâmico.
Nesse passo, deve-se reconhecer que a garantia constitucional da propriedade está submetida a intenso processo de relativização, sendo interpretada fundamentalmente, de acordo com parâmetros fixados pela legislação ordinária.
Como se vê, ao ceder lugar à função social, a propriedade deixou de ser o direito subjetivo do indivíduo e, por isso, deve observar o crescimento da riqueza social e a interdependência social. Quer dizer, cabe ao proprietário “dar à coisa sua destinação compatível com o interesse da coletividade”, de acordo com Fábio Comparato (apud TEIZEN JÚNIOR, 2004, p. 158). Segundo Léon Duguit (apud GOMES, 1999, p. 125-126), a propriedade deixou de ser um direito intangível e sagrado para ser um direito em contínua transformação, que deve ser modelado na conformidade das necessidades sociais que lhe são exigidas.
Cabe aqui abrir parêntesis para, pautado na lição de John Locke (2006, p. 38 e 46) acerca do estado de natureza, demonstrar que quem não exerce a função social da propriedade, abandonando-a enquanto muitas pessoas necessitam de um lugar, não merece continuar como titular dessa propriedade, mormente se o ocupante desses locais abandonados despendeu trabalho ou dinheiro para ali se estabelecer:
Embora a terra e todos os seus frutos sejam propriedade comum a todos os homens, cada homem tem uma propriedade particular em sua própria pessoa; a esta ninguém tem qualquer direito senão ele mesmo. O trabalho de seus braços e a obra das suas mãos, pode-se afirmar, são propriamente dele. Seja o que for que ele retire da natureza no estado em que lho forneceu e no qual o deixou, mistura-se e superpõe-se ao próprio trabalho, acrescentando-lhe algo que pertence ao homem e, por isso mesmo, tornando-o propriedade dele. Retirando-o do estado comum em que a natureza o colocou, agregou-lhe com seu trabalho um valor que o exclui do direito comum de outros homens. Uma vez que esse trabalho é propriedade exclusiva do trabalhador, nenhum outro homem tem direito ao que foi agregado, pelo menos quando houver bastante e também de boa qualidade em comum para os demais.
[...] a mesma regra sobre a propriedade, isto é, que todo homem deva possuir tanto quanto possa utilizar, valeria ainda no mundo de hoje sem prejuízo para ninguém, uma vez que existe terra bastante para o dobro de habitantes, se a intenção do dinheiro e o tácito acordo dos homens que atribui valor monetário à terra, não tivessem consentido à existência de maiores posses e do direito a elas [...].
Desta forma, se não for dada destinação à propriedade na conformidade do nosso ordenamento jurídico, passível estará de ser ocupada por terceiros e declarada a perda, pelo proprietário negligente, de acordo com os institutos jurídicos da usucapião coletiva e da desapropriação judicial, criados pelo legislador a partir da abordagem constitucional Acer a da propriedade. Contudo, é bom lembrar, a ocupação irregular de imóveis alheios, abandonados ou não, não é um fenômeno exclusivo das classes menos abastadas. Muitos imóveis de luxo foram construídos nessas circunstâncias, como ocorreu na Barra da Tijuca, no Rio de Janeiro, a partir de irregularidades cometidas por um cartório de registros públicos, que, inclusive, vem sendo apurado em Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) instaurada pela Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ), conforme a Resolução nº 18/2001 da Casa, publicada no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro de 10 de fevereiro de 2011.
O mais comum, porém, está relacionado ao processo da favelização, que há mais de cem anos iniciou no Rio de Janeiro, contando com a negligência do poder público, quando após a Guerra de Canudos os soldados que retornaram ao estado não receberam seu soldo e se instalaram, de maneira provisória, nos morros situados no entorno da cidade. Esse processo, aliás, tem origem muito mais remota, como nos ensina Dias (2005, p. 17): “tentar compreender o que se deu na vida social do século XIX em função das modificações introduzidas pela Revolução Industrial contribuirá, certamente, para entender o que acontece nos dias de hoje”. Sendo assim, quem quiser encontrar a origem do crescimento urbano desordenado, do aumento populacional desmesurado, do declínio da qualidade de vida, do rebaixamento salarial, entre outras circunstâncias, basta mirar os acontecimentos da Revolução Industrial. Na realidade brasileira, destaca-se a enorme demanda por habitação criada pelo aumento populacional, o que acabou gerando ocupações irregulares nos morros ou áreas abandonadas que cercam o eixo econômico-financeiro, embora tenha também adentrado pelos bairros mais distantes.
São muitos os apelos da sociedade, e a faixa carente, em especial, clama pelo reconhecimento de “seus direitos”, pela realização da “justiça”, no tocante à saúde e à moradia – menos em relação à educação, infelizmente. Antes de atender essas questões, porém, devem ser analisadas algumas circunstâncias vitais que permitam chegar à tão sonhada pacificação social relativamente ao exercício do direito da propriedade livre e desimpedida de obstáculos, conforme o desejo geral.
Primeiramente, há que se perceber que a elaboração e a aprovação das leis não acompanham com a mesma velocidade os avanços promovidos pelo dinamismo da sociedade. O legislador pode até tentar editar leis que espelhem o contexto histórico atual, e às vezes chegar bem perto, mas quem mais tem condições de se aproximar é o intérprete, uma vez que a lei deve ser interpretada na conformidade dos valores da sociedade no momento em que é aplicada. É o intérprete que tem o dever de fazer refletir a consciência consolidada através da evolução histórica da sociedade, mesmo que esteja interpretando uma lei que está defasada. Note-se que, no caso brasileiro, a legislação já deu passos largos a fim de promover, no que tange ao objeto do presente estudo, a formalização da situação dos ocupantes de áreas extensas urbanas, o que não traz maiores dificuldades ao julgador.
Os artigos 182 e 183 da CRFB/1988, que tratam da política urbana, foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade, que é de 2001. Esse foi o primeiro capítulo da tentativa do legislador de regularizar a situação jurídica das pessoas que estavam à margem da sociedade por viverem num imóvel do qual não podiam gozar de um título de posse ou de propriedade, não importando se o mesmo fora conquistado com o trabalho pessoal ou se comprado de outra pessoa que se encontrava também em situação irregular. Tudo isso fruto, logicamente, do crescimento desordenado, que impossibilita a delimitação das áreas individuais ocupadas, tornando ainda mais difícil a regularização. Para contornar tal obstáculo, foi o artigo 10 do Estatuto da Cidade que buscou dar solução ao problema, ao estabelecer a usucapião coletiva, chamada usucapião especial por Farias e Rosenvald (2008, p. 286).
Mais adiante, foi editado o CC/2002, que passou a viger em janeiro de 2003, e que regulou a matéria a partir de outro enfoque, agora permitindo ao juiz declarar a desapropriação dessas áreas a fim de evitar um dano social muito maior, irreparável, mas desde que atingidos os requisitos exigidos e paga a quantia referente à indenização pelo favorecido. A diferença, conforme comentado alhures é que a usucapião não requer remuneração, contrariamente à desapropriação judicial, que tem como pressuposto a indenização pelos próprios interessados.
Por outro lado, o direito fundamental social à moradia, inserido na CRFB/1988 e constante dos programas de vários e sucessivos governantes, busca diminuir as desigualdades sociais em relação à parcela expressiva da população brasileira que vive nas cidades – e parte dela de forma precária. A edição de leis e a adoção de políticas públicas voltadas para suprir essa carência – como a adoção dos programas “minha casa, minha vida” e “papel passado” e a criação do Sistema Nacional de Habitação –, demonstram que, se por um lado o Estado esbarra nos limites impostos pelo financeiramente possível (teoria da reserva do possível) para dar efetividade ao direito à moradia, por outro lado, não pode permanecer inerte.
Ora, é notório, também, que o projeto de vida do brasileiro é a aquisição da casa própria, o que psicologicamente lhe dá segurança e eleva a autoestima, sendo a teoria jusfilosófica considerada mais consistente para explicar a propriedade à luz do atual ordenamento jurídico a teoria da natureza humana, pela qual, em linhas gerais, o instinto de sobrevivência induz o homem a constituir bens para suprir suas necessidades físicas e morais. Segundo Costa (2003, p. 61), importantes nomes da comunidade jurídica defendem a teoria da natureza humana, entre os quais: Gustavo Tepedino, Planiol, Ripert, Sílvio Rodrigues e Serpa Lopes.
Assim, como o legislador tem pleno conhecimento desse fato inerente ao brasileiro, ele reconheceu também que, uma vez alcançado o objetivo de obter a casa própria, é de curial importância a consolidação de garantias que permitam a esse “novo proprietário” manter o estado de posse e de propriedade (Costa, 2003, p. 54). Ora, o que se busca, no fundo, é a equidade social que, vista de um ponto de vista mais abrangente, significa o direito do indivíduo de participar da atividade política e econômica, mas também de contar com os meios de subsistência e com o acesso a um conjunto de serviços públicos que permitam manter um nível adequado de vida, conforme descreveu Wolfe (apud DIAS, 2005, p. 153).
Por fim, de uma análise dos dispositivos legais que visam a regulamentar os comandos constitucionais já mencionados anteriormente, é possível perceber que a posse do imóvel será essencial para promover a titularidade do ocupante do imóvel que foi abandonado, sendo preponderante sobre o direito de propriedade alheio quando cumprido o prazo estipulado e os direitos fundamentais incidirem no caso sob exame.
Desta forma, no tocante ao presente estudo sobre a ocupação de imóveis, a melhor maneira de promover a cidadania; de elevar a autoestima – especialmente da população carente; de regularizar a situação jurídica, trazendo a pacificação social; de cumprir os desígnios constitucionais; e de buscar dirimir as desigualdades sociais, é fazer cumprir as leis regulamentadoras que impõem a observância da função social da propriedade, do direito à moradia, e que conferem justo título às pessoas que vivem a insegurança jurídica em relação aos bens que estão estabelecidas.

4. METODOLOGIA
A metodologia utilizada como método geral de pesquisa seguirá o estudo crítico-dialético, e os meios de investigação específicos utilizados serão os métodos de análise documental, de pesquisa de campo e de pesquisa bibliográfica.
Por fim, à cata de informações para fundamentação da dissertação, serão desenvolvidos estudos bibliográficos, análise de julgados das mais variadas esferas do Poder Judiciário, realizados trabalhos de campo, entrevistas com moradores de áreas urbanas que não são titulares de um justo título de posse ou propriedade e coleta de informações perante autoridades envolvidas em processos judiciais em que o ponto central do estudo foi discutido.

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